Reconsider the Role of the State: the Politics of Transformative Power

A determined state can unlock society’s potential to get rid of our carbon addiction.

Maarten Hajer

We live in an era of grand challenges and reluctant governments. The grand challenges are clearly stipulated. The Next Economy calls for a ‘deep decarbonization’ of the economy. This is, in itself, an extraordinary task. Our ways of living are drenched in petroleum, from our car-dominated culture of mobility, the way we heat or cool our homes, the layout of many of our cities, to the production, packaging, and distribution of our food. Moreover, we need to correct an economic dynamic that is extractive and produces growing social inequalities, both regionally and globally, and thereby hampers opportunities and tendentially produces social unrest.

The good news is that governments now acknowledge and underwrite these grand challenges via the Sustainable Development Goals (SDGs) and the 2015 Paris Agreement on climate change. Let’s call it our Big Agenda. And let’s not forget that it may be difficult, but it is, ultimately, a promising one, not least for architecture and design.

But can our governments live up to the challenges that lie ahead? I think they cannot, unless we reconsider the role of the state in our governance. Over the last decades our thinking has shifted profoundly, from the concept of ‘government’ to ‘governance.’ The shift implied that government was now to be seen as collaborating with other actors. Sometimes with other governments on higher or lower territorial levels (‘multilevel governance’), sometimes because effective policy required the focus to be on governing the ‘chain’ (‘from farm to fork’), but most of the time because of the appreciation of the role of other, non-state, actors such as businesses, NGOs or citizens. I am a big fan of this broader ‘governance’ approach; my call to appreciate the power of our ‘energetic society’ stems from it. There is lots of evidence that effective governance can be based on working with societal forces. They can help realize public goals. But the reconsideration of the tools of governing has been surprisingly slow in coming.

Nowadays, policymakers are comfortable with a notion of government as ‘facilitator.’ However, I cannot see how we can get rid of 95 percent of our carbon input with that model of the state. We have been doped by petroleum. And you cannot get an addict off booze by only suggesting going to AA meetings. An intervention is needed. We have to break out of our habits. As with addicts, not reckoning with resistance is grossly naive. We need to step up our game. We need a market-shaping mechanism to get off the carbon, to paraphrase Mariana Mazzucato. And this calls for nothing less than a rethinking of the state.

However, we cannot return to an old model of the state. Mazzucato herself promotes a model of an entrepreneurial state. It suggests the state has to take a leading role in steering innovation. It is based on empirical research from the past. It discusses the origin of the Internet and related technologies. If we look forward we need a more determined state but one that also taps into the transformative power of the energetic society. So it is coupling an entrepreneurial state to the newly emerged energetic society of citizens that are shapers of their own future. I see at least five key components.

A first requirement of this new entrepreneurial state is the definition of a long-term mission. Simultaneously, short-term, medium-term, and long-term goals will be set, so that future-related uncertainties can be negotiated. Too much of business is focused on the short term. It should be made clear that deep decarbonization is a goal set in stone. Finance is difficult to get in the absence of such a public guarantee. The only conceivable solution is to express that the only future correction is to tighten the targets further if need be. The popular tool of the ‘ratchet’ is the appropriate metaphor here. Ratifying the Paris agreement is the obvious first step.

Secondly, an entrepreneurial state requires a financial architecture that consequently works toward deep decarbonization. We need new spreadsheets for business that change the ways in which we deal with environmental costs, both at the level of households and for business. A ‘big fat price’ on carbon would be of tremendous help; ‘externalities’ should be priced in. But we know this is a long shot with the risk of ‘carbon leakage’ if production is simply moved elsewhere. What is often forgotten is that many domestic domains are so called ‘sheltered sectors’ to which this risk doesn’t apply. People will not move abroad if they are forced to insulate their homes. If we know that all of the housing stock and all regional mobility has to be decarbonized to reach the two-degree climate target, then we must support and incentivize both the building and construction industry, as well as individual consumers to make the choices that will get us there. So: instruments like green mortgages for energy savings, coupled with ratchet regimes of step-by-step increases in goals, need to be set in place.

Thirdly, state-led innovation programs should be directly linked to the big agenda. So often we hear that innovation programs lack focus. Vested interests are a major reason. Governments end up pleasing all major players so as to not jeopardize their support. Here we should reprioritize. Climate is not ‘just another issue’: we are playing Russian roulette on a planetary scale. What’s more, a broad goal like deep decarbonization affects nearly all sectors. We often do not see the carbon until it is pointed out to us. Thinking of a world without plastic bags, gasoline cars, or coal-fired power stations is feasible, but looking at the math shows that realizing the two-degree target requires a lot more. Think of better organized urban regions in terms of locations of work, living, and sanitation; think of diets with far less (red) meat and dairy; think of prioritizing healthy forms of mobility; think of much more control over your own energy production and consumption. It is a big call upon the creativity of the design community.

Fourthly, we need new forms of participation. The idea that people participate in pre-defined government policy needs to make way for a deliberative governance. The current battles fought over the placement of wind farms are a telling tale. You must work with the energetic society, not against it. The business community is now coming round to rethink its economic futures in a world without carbon. It recognizes this is business. Again, such cooperation calls for an entrepreneurial government that defines the playing field within which the markets have to work. This is impossible without good consultation and deliberation. As IABR-Atelier Groningen shows, research by design is a really promising way of ‘braiding’ (a term coined by Nanke Verloo) expertise with participation and decision-making.

Fifthly, we need new imaginaries. Governments don’t need to be weak. They can create the prospects of a better future. But governments need help to create a narrative that is positive and appealing. The climate crisis is, I think, also a crisis of the imagination. During the IABR–2016, academics, artists, designers, and writers have met to start writing narratives of a post-carbon world. We have become convinced that a first step is to point out the absurdities of our petroleum culture. It has had its heyday. Sure, it was a great time: the road movies, rock songs, freedoms of the suburbs, and BBQ. But it also produced incredible air pollution, filthy surface water, extractive economies, and disastrous urban layouts, all tied to a culture in which buying stuff has become an indicator of happiness. Now we should stop thinking in terms of what is taken away, but dare to look ahead and imagine the positive future that may lie there, just around the corner.

Een nieuwe rol voor de overheid en de politiek van het transformatieve vermogen


Maarten Hajer

We leven in een tijd van grote uitdagingen en terughoudende overheden. De grote uitdagingen staan ons helder voor ogen. De Next Economy vraagt om een 'deep decarbonization' van onze economie. Op zich al een buitengewone opgave. Onze levensstijl is doordrenkt met aardolie, van onze door de auto gedomineerde mobiliteitscultuur, de manier waarop we onze woningen verwarmen of koel houden en hoe onze steden zijn gepland, tot de productie, verpakking en distributie van ons voedsel. Bovendien moeten we een economische dynamiek in evenwicht zien te brengen die meer neemt dan geeft en zowel lokaal als mondiaal de sociale ongelijkheid doet groeien, waardoor kansen beperkt zijn en maatschappelijke onrust toeneemt.

Het goede nieuws is dat overheden deze grote uitdagingen tegenwoordig (h)erkennen en onderschrijven via de zogenaamde ‘Sustainable Development Goals’ en het klimaatverdrag van Parijs uit 2015. Laten we dit onze ‘Grote Agenda’ noemen. En laten we niet vergeten dat dit, hoewel het om moeilijk te verwezenlijken doelen gaat, uiteindelijk een veelbelovende agenda is, niet in de laatste plaats voor architectuur en ontwerp.

Maar zijn onze overheden opgewassen tegen deze uitdagingen? Ik denk het niet, tenzij we de sturende rol van de overheid heroverwegen. In de afgelopen decennia is de rol van de overheid veranderd van ‘government’ naar ‘governance’, waarbij nu centraal staat dat zij samenwerkt met andere actoren: met overheden op hoger of lager niveau, of georganiseerd op de keten (‘van boer tot bord’). Meestal gaat het echter over samenwerking met niet-overheidspartijen: bedrijven, ngo’s of burgers. Ik ben groot voorstander van deze bredere governance-benadering. Mijn pleidooi voor en overheid die gebruikmaakt van het vermogen van de ‘energieke samenleving’ komt hier dan ook uit voort. Er is voldoende bewijs om te stellen dat effectieve overheidssturing zich kan baseren op samenwerking met maatschappelijke krachten om zo publieke doelen te bereiken. Maar het herzien van de rol van de overheid laat lang op zich wachten.

Beleidsmakers stellen zich tegenwoordig tevreden met een overheid die zich opstelt als facilitator. Ik zie echter niet in hoe dat overheidsmodel ervoor kan zorgen dat onze CO2-uitstoot met 95 procent wordt gereduceerd. We zijn verslaafd aan aardolie. En je krijgt verslaafden ook niet van de drank, enkel door ze aan te raden naar een AA-bijeenkomst te gaan. Daar is een interventie voor nodig. We moeten breken met onze gewoonten. Het is, net als wanneer het om verslaafden gaat, ontstellend naïef om geen rekening te houden met tegenstand. Er moet een tandje bij. We hebben een marktvormend mechanisme nodig om van de CO2 af te komen, om in de woorden van Mariana Mazzucato te spreken. Daarvoor moet de overheid zich anders opstellen.

Maar we kunnen niet terugvallen op een oud overheidsmodel. Mazzucato zelf verkondigt het model van de ondernemende overheid. Volgens dat model, dat is gebaseerd op empirisch onderzoek uit het verleden, heeft de overheid een sturende rol bij van innovatie. Overheden hadden een belangrijke rol in de oorsprong van het internet en andere technologieën. Met het oog op de toekomst hebben we een overheid nodig die niet alleen vastberaden en ondernemend is, maar die ook gebruik maakt van de transformatieve kracht van de energieke samenleving. Hiervoor onderscheid ik minstens vijf belangrijke componenten.

Ten eerste moet deze nieuwe ondernemende overheid een langetermijnvisie definiëren en tegelijkertijd doelen voor de korte, middellange en lange termijn stellen zodat kan worden ingespeeld op toekomstige onzekerheden. Het bedrijfsleven richt zich te vaak op de korte termijn. Het moet duidelijk zijn dat het doel - een radicaal CO2-uitstootvrije economie - onwrikbaar vaststaat, omdat het moeilijk is financiering te organiseren als een overheidsgarantie ontbreekt. De enige mogelijke toekomstige correctie bestaat uit het verder aanscherpen van de doelen. Het ratificeren van het klimaatverdrag van Parijs is dan een voor de hand liggende eerste stap.

Ten tweede heeft een ondernemende overheid behoefte aan een financiële architectuur waarmee het doel consequent kan worden nagestreefd. We hebben nieuwe spreadsheets nodig zodat we op een andere manier kunnen omgaan met milieukosten, zowel voor huishoudens als op het niveau van het bedrijfsleven. Het zou enorm helpen als er aan CO2-uitstoot een flink prijskaartje kwam te hangen. Niet in de prijs doorberekende kosten gaan we dan voelen in ons gedrag. Dan bestaat natuurlijk het risico van ‘CO2-lekken’, waarbij bedrijven productie eenvoudigweg naar elders verplaatsen. Maar we moeten niet vergeten dat veel binnenlandse domeinen zogenaamde ‘beschermde sectoren’ zijn, waarvoor dit risico niet geldt. Mensen verhuizen bijvoorbeeld niet naar het buitenland als ze worden gedwongen hun woning te isoleren. Als we weten dat de totale woningvoorraad en alle regionale mobiliteit CO2-uitstootvrij moet zijn om de wereld niet meer dan twee graden te laten opwarmen, dan moeten we zowel de bouw als individuele consumenten ondersteunen en aansporen tot het maken van keuzes die daartoe leiden. Dat wil zeggen dat we instrumenten zoals groene leningen voor energiebesparende maatregelen beschikbaar moeten maken in combinatie met het stapsgewijs ambitieuzer maken van de doelen.

Ten derde moeten innovatieprogramma van overheden direct aan de grote agenda worden gekoppeld. De kritiek is vaak dat het innovatieprogramma’s aan richting ontbreekt. Dat komt voornamelijk door gevestigde belangen; overheden proberen het alle hoofdrolspelers naar de zin maken uit vrees hun steun kwijt te raken. Op dit punt moeten we onze prioriteiten herzien. Het klimaatprobleem is niet zomaar een probleem: momenteel zijn we op mondiale schaal Russische roulette aan het spelen. Daarbij komt dat een breed doel als een volledig CO2-uitstootvrije economie invloed heeft op bijna alle sectoren. Vaak zien we de CO2 pas als iemand ons die aanwijst. Een wereld zonder plastic tasjes, benzineauto’s en kolencentrales is denkbaar, maar uit de cijfers blijkt dat er voor het verwezenlijken van de tweegradendoelstelling veel meer nodig is. Steden moeten slimmer ingericht (woon- en werklocaties, afvalcycli, etc.); we moeten het met veel minder (rood) vlees en zuivel doen; gezond vervoer moet prioriteit hebben; en we moeten veel directer betrokken zijn bij onze energieconsumptie en -productie. Dit alles doet tegelijkertijd een enorm beroep op de creativiteit van ontwerpers.

Ten vierde hebben we nieuwe participatievormen nodig. Het idee dat burgers gaan participeren in een vooraf door de overheid gedefinieerd beleid is achterhaald. De strijd die momenteel wordt gestreden over de plaatsing van windmolenparken is veelzeggend. Het gaat om samenwerking met de energieke samenleving, niet om tegenwerking. Het bedrijfsleven begint in te zien dat het moet gaan nadenken over een economische toekomst zonder CO2, en ziet er al brood in. Nogmaals: een dergelijke samenwerking vraagt om een ondernemende overheid die het speelveld afbakent waarop de markt zijn werk moet doen. Zonder goed overleg en beraadslaging is zoiets niet mogelijk. IABR-Projectatelier Groningen laat zien dat ontwerpend onderzoek werkelijk een veelbelovende manier is om expertise met participatie en besluitvorming te vervlechten.

Ten vijfde hebben we nieuwe denkbeelden nodig. Overheden hoeven niet zwak te zijn en kunnen een betere toekomst in het vooruitzicht stellen. Maar ze hebben hulp nodig bij de totstandkoming van een positief en aantrekkelijk verhaal. Ik denk dat de klimaatcrisis ook een crisis van de verbeelding is. Tijdens de IABR–2016 zijn academici, kunstenaars, ontwerpers en schrijvers bij elkaar gekomen en begonnen met het schrijven van nieuwe verhalen voor een CO2-uitstootvrije wereld. Ons werd duidelijk dat de eerste stap is om aan te wijzen hoe absurd onze aardoliecultuur is. Haar hoogtijdagen zijn voorbij. En ja, het was een leuke tijd: de roadmovies, de rocksongs, de vrijheid van de buitenwijken en BBQ. Maar het was ook een tijd die ontstellend veel luchtvervuiling heeft geproduceerd, smerig oppervlaktewater, roofbouweconomieën en rampzalige stedelijke structuren, allemaal vanwege een cultuur waarin de hoeveelheid spullen die je kon kopen indicatief was voor je geluk. De uitdaging is om nu niet meer na te denken over wat we zullen kwijtraken, maar vooruit te durven kijken en ons een voorstelling te maken van de positieve toekomst die voor ons ligt, net voorbij de horizon.

‘Biobased Delfzijl’, as part of IABR-Atelier Groningen. Image: Maat ontwerpers